文化协同是京津冀协同发展的重要内容，既与文化经济、文化事业协同发展相关，也与体制机制协同发展相关。随着北京通州城市副中心和雄安新区建设速度的加快，京津冀文化协同也走上了快车道。为此， 我们基于京津冀文化协同发展现状， 针对京津冀区域文化经济协同发展的问题与挑战，提出加快京津冀文化经济协同发展的政策建议。
京津冀文化协同发展的现状与特征
（一）京津冀文化协同发展的主要内容
京津冀文化协同主要包含两个层面：一是意识层面，即京津冀区域文化认同，也就是对京津冀区域是命运共同体的认同；二是物质层面，即以文化经济和文化服务为主要表现形式，具体包括文化资源、公共文化服务和文化产业三个方面。
第一，文化资源包括自然文化资源、传统文化资源、智力文化资源、资本与信息文化资源。有的文化资源是不可以流动的，比如自然文化资源和部分只能立足于当地的传统文化资源。有的文化资源是可以流动的，比如部分传统文化资源、智力文化资源和资本与信息文化资源。对于区域文化发展来讲，广受市场欢迎且不可流动的文化资源会成为地方文化发展最宝贵的资源。
第二，文化产业是文化发展物质性的经济方面，主要包括文化内容生产、文化服务和文化制造等内容。文化产业是以盈利为目的的经济活动，它强调市场供给、市场需求和市场竞争。文化内容的生产是文化产业的核心，文化服务和文化制造是文化内容的附着物或表现形式，虽然一些文化制造产业包含大量创意内容，但没有文化内容生产的文化产业体系不具备高附加值和可持续性。
第三，公共文化服务是文化发展物质性的事业方面，主要涉及公共文化产品、服务，强调非竞争性与均等性。公共文化服务的提供以政府部门为主，如图书馆、博物馆、体育馆、文化宫等设施和相关制度保障。正由于其非市场性，公共文化服务往往与当地社会经济发展表现出同步性，区域经济差异往往会带来基本公共文化服务供给差异，并表现出比经济差异更大的差异性。
（二）京津冀文化协同发展的主要要求
京津冀文化协同是全方位的协同，强调京津冀文化发展的系统性、关联性、平衡性和开放性，强调区域文化整体水平和质量的协同提升。
第一，在区域认同上，树立京津冀是整体化的认同感。京津冀整体化的认同感是京津冀文化协同发展的重点内容，也是推进京津冀文化协同乃至各项协同的关键启动点。随着京津冀协同发展规划的颁布与实施，交通、产业、生态协同的脚步在加快， 尤其是雄安新区的设立大大促进了京津冀区域整体性的认同感。
第二，在文化经济上，实现京津冀文化经济协作化发展。京津冀文化经济协同发展的关键不是实现文化经济均等化发展，也不是实现高端文化要素强制性向相对落后地区下沉，而是要实现京津冀文化经济的大融合、大协作。文化经济协同是京津冀文化协同的重要纽带， 不仅能促进京津冀不同地区文化经济要素有机融合与发展，还能促进京津冀文化协同的其他方面。
第三，在文化事业上，实现京津冀基本公共文化服务均等化、标准化发展。基本公共文化服务均等化、标准化是京津冀文化协同的基础性内容，是京津冀文化协同的基本要求。应不断提升相对落后地区的基本公共文化服务水平，基本全面消除相对落后地区的基本公共文化服务贫困状态，满足相对落后地区的基本公共文化服务需要，并逐步满足人民群众对美好文化生活的基本需要。
（三）京津冀文化协同发展的主要进展
京津冀文化协同发展，已经取得了显著成绩。但我们也看到，京津冀三地文化发展的水平和质量存在较大差异，距离京津冀协同发展的基本要求还有较大距离。
第一，《京津冀协同发展规划纲要》大大加快了京津冀文化协同发展速度。一是成立了相关组织机构，京津冀三地的"京津冀协同办"成为京津冀文化协同发展的重要联络机构。二是签订了大量发展框架协议。京津冀三地文化产业发展联盟、合作协议陆续在北京、天津和河北分别签署，并陆续开展了相关活动。三是京津冀文化协同已经引起了相关政府、学者和企业界人士的重视，尤其是京津冀文化旅游协同发展的研究和行动走在了文化经济协同发展的前列。
第二，京津冀文化经济差距依然较大，但差距与以前相比有所减小。北京文化经济呈现出一家独大局面，天津和河北与之差距十分明显。2016年北京文化及相关产业增加值占国内生产总值比重为8.20%， 已经成为北京名副其实的支柱产业。天津文化及相关产业增加值占国内生产总值比重为4.49%，尚未达到一般支柱性产业的标准。河北文化及相关产业增加值占国内生产总值比重为3.40%。但是，与2015年相应数据对比发现，北京、天津文化及相关产业占国内生产总值的比重在降低，河北的比重则在上升，并且河北文化及相关产业增加值的增长率也相对较大，京津冀三地文化经济的差距正在缩小。
第三，京津冀基本文化公共服务差距依然较大，但服务一体化在加速。从京津冀三地人均文化事业费及位次来看，北京、天津的水平相对接近，河北则基本处于全国的末位，与北京、天津的差距较大。但是，天津、河北与北京的差距在逐步缩小， 天津已经从全国第8位上升到全国第5 位，河北则从第30位上升到第29位， 从京津冀三地人均事业费的比值走势也可得出同样的结论。
当前京津冀文化协同发展面临的主要问题和挑战
当前和今后一段时间内，推进京津冀文化协同的进程仍然面临着行政体制障碍、经济基础差异大、文化协同标准模糊和发展时序安排混乱等问题。
（一）京津冀文化协同发展尚存在一些体制机制障碍
当前京津冀行政区划会对京津冀文化协同产生较大障碍。由于北京、天津、河北之间在行政区域附着利益方面存在较大差异，所以京津冀几乎成为全国最难推进行政区划调整的区域。行政区划调整难对应的是管理部门协调难和体制机制理顺难，因此行政区划调整难几乎阻碍了大多数文化协同事宜的推进。
（二）京津冀文化协同发展的标准和目标尚未明确
目前，关于京津冀交通协同、产业协同、生态协同等均有相对明确的发展思路和方向，但关于京津冀文化协同的发展标准和目标尚不明确。因此，一些相对落后地区的政府领导或企事业单位提到京津冀文化协同时，往往想到的是伸手要钱、要编制、要行政推动的文化设施建设或赛事举办。一些相对先进地区的政府领导或企事业单位往往想到的是"签协议、建联盟、搞论坛"等表面化工作。
（三）京津冀文化消费差距较大会影响文化经济协同
相关数据表明，京津冀三地文化经济的投入和产出差异均在缩小，但是京津冀三地的文化消费水平差距较大，这将大大制约京津冀三地文化经济发展的均衡性。2016 年，北京人均文化娱乐消费支出是全国平均水平的3倍，天津人均文化娱乐消费支出是全国平均水平的1.5 倍，河北人均文化娱乐消费支出是全国平均水平的0.7倍，差距明显。并且，从增长趋势来看，京津冀三地文化娱乐消费水平短时间内难以有较大的差距缩小表现。
（四）京津冀文化协同发展的路径和时序比较混乱
对区域文化协同规律认识不清，导致鼓励京津冀文化协同政策出现了一些偏差。实践证明，城市区域一体化进程中总是有先有后， 需要具有引领性的产业或地区率先启动，并根据交通距离和产业距离安排合理次序，不可实行齐头并进的大推进策略。反观京津冀文化协同的现状，不仅没有相对明确的发展路线图和具体工作要求，而且容易以最难突破的体制机制问题为借口，延缓甚至放弃京津冀文化协同进程。
有序推进京津冀文化协同发展的政策建议
未来，要加快京津冀文化协同， 应优先推进文化经济协同发展，持续优化京津冀文化协同的经济社会环境，培育壮大多元化京津冀文化协同发展主体，建立健全新时代文化协同治理体系和治理机制。
（一）优先推进文化经济协同，并最终带动文化资源、文化公共服务协同发展
首先，京津冀文化协同中要分清文化经济、文化资源、文化事业的先后次序。文化经济以市场驱动为主，要放在优先协同的位置。可流动的文化资源是跟随文化经济发展而流动的，具有市场吸引力、不可流动的文化资源是地方未来竞争力的重要依托，可以放在第二序列。文化公共服务协同可以放在第三序列中。
其次，实施大推进战略，一次性全面实现京津冀文化协同的路径不可行。对于京津冀文化协同，我们除了要强调发展规律和难易程度外，还要着重考虑京津冀市场结构和人口结构重塑背景下的供给侧结构性改革问题，即要根据人口流动趋势和市场集散趋势来有序配置市场资源和公共服务资源，否则容易带来资源浪费和低效率。
最后，京津冀区域文化认同不可盲目推进，要争取水到渠成。京津冀区域文化认同应以实际生产、生活为基础，并以适当的宣传做支撑。随着文化经济、文化资源和文化公共服务一体化的推进，京津冀区域文化认同自然也会逐渐建立。
（二）加速京津冀区域经济一体化，持续优化京津冀文化协同发展基础环境
首先，京津冀经济协同是关键基础条件。京津冀文化协同与京津冀经济协同相比，京津冀经济协同具有基础性、主导性和引领性作用，京津冀文化协同具有辅助性、外围性和跟随性特征。因此，促进京津冀区域经济协同可以为京津冀文化协同创造必要的基础性环境条件。
其次，政策制定不可以误读京津冀区域要素互补概念。京津冀文化协同发展需要充分促进区域内文化要素互补，但不能以"中心—外围"思维模式来安排社会经济资源和重点项目配置。在文化资源配置中， 如果继续将北京看作最中心区域，天津看作第二梯队，河北看作第三梯队，这将会在某种程度上继续固化京津冀的文化发展结构与形态，并进一步阻碍京津冀文化协同。
最后，京津冀文化经济协同要强调市场竞争力。从京津冀文化经济本身来看，依据城市基础模型理论，相对落后地区的文化经济应以当地经济社会发展为依托，对接高端文化科技、金融资源，嫁接高端文化经济形态，而不应继续停留在文化遗产观光、地方文化民俗自娱自乐的阶段。京津冀区域内也应联合起来培育京津冀特色拳头文化产品和服务，打响京津冀文化经济品牌。
（三）更新京津冀文化协同观念，培育壮大多元化京津冀文化协同发展主体
更新京津冀文化协同发展观念的关键是破除依靠行政资源配置的思想障碍。应在充分利用好政府集中力量办大事的体制优势基础上，充分调动市场力量和公益社会组织力量，形成多元化的文化协同发展主体。
首先，从政府层面看，努力建设文化协同服务型政府，并积极承担公共文化服务协同的主要责任。贯彻"以人民为中心"的服务思想，加强京津冀政府间公共文化服务部门沟通，建立新时代公共文化服务体系推进标准，根据地方常住人口和未来人口流向在京津冀范围内配置公共文化服务，并及时调整服务内容和发展方向。
其次，从社会公益组织层面看，应积极分担政府和市场的公共性文化协同职能。相关机构应积极按照文化资源保护、公共文化产品服务的基本要求，主动参与京津冀文化协同发展，积极承担政府文化外包职能，协助政府组建促进京津冀文化资源协同保护的联合体，并积极举办促进京津冀区域文化认同的各类赛事活动。
再次，从文化经济市场层面看，积极推动各类市场组织参与。打破地区、部门、行业、所有制界限，充分吸引企业参与文化资源保护和利用事业，并建立京津冀文化资源综合利用联合体。整合各类地方标志性文化产品和服务品牌，建立京津冀文化品牌发展联盟，共同提升京津冀文化品牌国际竞争力。建立京津冀文化产业发展基金，对具有较强文化价值或市场价值的文化企业进行精准扶持，共同提升京津冀文化经济对区域经济转型的推动力。
最后，建立京津冀区域文化主体帮扶交流机制。要积极建立京津冀区域内政府官员、企业人才、文化专家交流互换机制，促进不同区域内达成更广泛、更深入的文化协同共识。
（四）建立健全新时代京津冀文化协同治理体系和治理机制，构建区域文化命运共同体
首先，构建多向的信息公开交换制度。充分利用现代信息技术和新媒体资源，如微博、微信、电视、网站、电话等，建立公开的公众文化信息渠道，并及时反馈公众文化协同促进意见。面向利益相关公众，要针对性开展专项信息公开活动，并及时公开信息和收集反馈意见，为政策监测提供依据。
其次，依靠市场力量搭建文化产业合作平台，形成文化经济市场主体自治和相互监督机制。加快建设京津冀政企合作、跨区域文化企业及团体合作机制，搭建合作平台，破解各省（市）文化产业联动发展存在的体制机制障碍，按照优势互补、互利共赢、区域一体原则，增强京津冀文化产业主体集群力量。
再次，构建部门集成的综合治理机制。依托京津冀协同办，建立"轻型化、网络化、弹性化"多部门横向联合的治理机制，使信息、知识和经验在组织内部充分流动和分享，组建临时性机构解决非经常性问题，适时设计弹性化工作制度，加强相关文化综合执法力度， 以形成面向京津冀文化协同发展能承担多重任务的网络式组织单元。
最后，要用法律或规章制度的形式确定各文化主体参与京津冀文化协同发展治理的地位。不仅要赋予私营企业、社会组织和社会公众主体地位，同样也要对政府的主导作用、主要职能等做出法律条文或规章制度上的规定，用法律和规章制度的严肃性来确保京津冀文化治理和发展主体的多样性。在允许私营部门参与竞争的公共物品和服务供给上，要保障公平竞争的环境。用法律和规章制度保证公共责任，防止以效率代替公平、以营利代替福利，确保在文化发展的大方向上社会效益优先。在政府行政促进文化协同方面，要严格贯彻依法行政， 并对由于促进文化协同而扩大的权力加强监督和约束，防止在促进京津冀文化协同的名义下相关行政权力的滥用和错用。（参考文献略）
作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所
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